Unidade Técnica

SECEX-4 - 4ª Secretaria de Controle Externo

Dados Materiais

TC 006.288/2002-4 (com 1 volume)

Relatório do Ministro Relator

Tratam os autos de relatório de auditoria de natureza operacional realizada no Ministério do Meio Ambiente, com objetivo de avaliar os procedimentos e critérios utilizados para a celebração de convênios.

2.O presente trabalho foi realizado em cumprimento da deliberação 9882/2001-9/Ministro Valmir Campelo, em cumprimento ao Plano de Auditoria aprovado

para o 1º Semestre/2002, Registro Fiscalis nº 112/2002.

3.Diante da relevância do tema, que versa sobre os recursos destinados à preservação ambiental, ponto estratégico para o desenvolvimento sustentável da sociedade brasileira, reproduzo, a seguir, o relatório da lavra dos Analistas Júnio César Gonçalves Queiroz e Milson do Carmo Nascimento (fls. 160/214), servidores da 4ª

SECEX:

“1. RESUMO

Em cumprimento ao Plano de Auditoria aprovado para o 1º Semestre/2002,

cujo tema em pauta foi inserido por iniciativa da 4ª SECEX, foi realizado Levantamento de Auditoria de Natureza Operacional no Ministério do Meio Ambiente, com vistas a avaliar os critérios e procedimentos utilizados para celebração de convênios.

Inicialmente, foram definidas as unidades do Ministério do Meio Ambiente que seriam investigadas, dentro a administração direta: as diversas Secretarias que atuam com transferências voluntárias ( SPOA, SBF, SDS, SQA, SCA e SRH)(1) e o Fundo

Nacional do Meio Ambiente - FNMA. (1) Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão - SPOA; Secretaria de Biodiversidade e Florestas - SBF; Secretaria de

Desenvolvimento Sustentável - SDS; Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA; Secretaria de Coordenação da Amazônia - SCA;

Secretaria de Recursos Hídricos - SRH.

Durante a fase de planejamento, buscou-se organizar os trabalhos, efetuar uma análise preliminar do objeto da auditoria, entender a estrutura do órgão, a legislação pertinente sobre o assunto tratado e coletar dados que contribuíssem para os debates, entrevistas e reuniões que seriam realizadas durante a execução. Nesse momento, efetuou-se pesquisas de dados junto ao SIAFI a fim de efetuar um levantamento do montante de recursos em convênios e a distribuição geográfica dos mesmos nos três últimos exercícios.

Ainda na fase de planejamento do levantamento de auditoria, foi possível, mediante as informações já coletadas, o estabelecimento de critérios que pudessem subsidiar a elaboração das questões de auditoria que deveriam ser analisadas posteriormente, durante a 2ª etapa, caso viesse a ocorrer.

Assim, foram desenvolvidos achados para estas questões, os quais encontram-se diretamente relacionados com as questões levantadas e que foram desenvolvidos no Relatório de Levantamento de Auditoria.

De acordo com os achados encontrados pela equipe e diante das análises efetuadas, foram extraídas diversas conclusões, segundo os parágrafos seguintes, que descrevemos de forma sucinta.

O Ministério vinha adotando critérios específicos para transferências de recursos, estabelecidos pela unidade Técnica, até a edição da Portaria MMA nº109, de 11 de março de 2002, que estabelece critérios gerais para todo o Ministério. Os critérios específicos encontram-se estabelecidos em manuais para apresentação de projetos, em algumas unidades, e apenas em roteiros internos em outras. Devido à falta de uniformização e transparência desses critérios, concluiu-se por recomendar ao MMA a institucionalização dos referidos manuais e sua ampla divulgação, inclusive pela Internet.

Com referência a concentrações de recursos, verificou-se comprovada a sua existência. Porém, foram encontradas justificativas para essas concentrações, como o excessivo peso de Emendas de Bancada, com direcionamento de grande parte do volume de recursos a determinadas regiões, e distorções causadas pelo implemento de ações de programas específicos, como o Pantanal.

Verificou-se que as emendas que direcionavam os recursos por meio da SRH referiam-se a execução de Programas de Trabalho em regiões que não correspondem ao seu objeto principal. É o caso de emendas para o PT “minimização dos impactos da seca e combate à desertificação”, cujos recursos foram quase que totalmente alocados no Maranhão, área não abrangida por problemas de desertificação.

O trâmite dos processos de convênios do Ministério somente é perfeitamente claro e objetivo, no intelecto dos servidores que trabalham com convênios.

Detectou-se a necessidade de uma formulação de manual interno contendo instruções detalhadas sobre as rotinas de procedimentos relativas às transferências voluntárias.

Constatou-se que os Pareceres Técnicos emitidos para subsidiar a análise das propostas apresentadas não são precedidos de análise criteriosa das mesmas.

Verificou-se que, não obstante ter havido disciplinamento relativo a esses pareceres, praticamente todas as unidades não tinham conhecimento do assunto ou não vinham aplicando suas orientações. Nesse sentido, recomendou-se o cumprimento da Nota Técnica disciplinadora. Além disso, dado o caráter superficial abordado nos pareceres quanto ao custo, propôs-se determinação ao Ministério para que cumpra o disposto no

Os controles observados pelo Ministério para a liberação de recursos, em geral, observam os ditames da legislação em vigor. Contudo, verificou-se que a forma como são realizados esses controles difere entre as unidades do Ministério. Com o intuito de proporcionar maior segurança, foi recomendada a adoção de pareceres prévios e conclusivos pela liberação ou não dos recursos.

Verificou-se que não existem critérios definidos para a seleção dos convênios a serem fiscalizados pelo Ministério, não tendo sido encontrado nenhum método sistemático de seleção dos convênios a serem fiscalizados.

Também foi verificado que praticamente inexiste o acompanhamento “in loco” dos convênios celebrados. Nesse sentido, foram sugeridas várias recomendações ao Ministério. Recomendou-se ao Ministério que incremente os quadros de servidores envolvidos com convênios; que adote medidas necessárias ao incremento do controle e fiscalização sobre a execução local; que determine às suas unidades que façam constar dos processos, cópias dos relatórios de fiscalização ou concernentes à execução do objeto, evidenciando a data em que foram realizadas visitas ao local de execução e os aspectos observados e; enquanto estiver impedido de realizar a fiscalização local da execução de todos os convênios, sejam adotados critérios de seleção daqueles a serem fiscalizados.

Por terem sido encontradas falhas nas rotinas de aprovação das prestações de contas, chegou-se a conclusão de que seria oportuno o estabelecimento de diversas recomendações ao Ministério e à Secretaria do Tesouro Nacional.

Ao MMA foi recomendado que incentive a participação de servidores lotados nas áreas responsáveis pela apreciação das prestações de contas de convênios em cursos e treinamentos; que passe a efetuar o exame de documentos comprobatórios de despesas; que envide esforços, em todas as suas unidades técnicas, no sentido de analisar conclusivamente as prestações de contas parciais em prazo razoável; que adote medidas com vistas à liquidação, no menor prazo possível, dos estoques de processos de prestação de contas.

À Secretaria do Tesouro Nacional sugeriu-se recomendação para que estude a viabilidade de alteração da IN/STN nº 001/1997, a fim de incluir dispositivo que obrigue a todos os órgãos/entidades concedentes de recursos de que trata aquela IN, a efetuarem a verificação de comprovação de despesas, pelo exame de parte ou da totalidade dos documentos referidos no art. 30, por ocasião do exame das prestações de contas.

No decorrer das análises realizadas por esta equipe de auditoria, constatamos algumas fragilidades no processo de alimentação do Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias para estados e municípios - CAUC e no arquivamento dos documentos a ele referentes.

Surgiu então a necessidade de recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional realize estudos quanto à necessidade da capacitação dos servidores responsáveis pela alimentação do CAUC, em especial quanto à análise da documentação exigida pela LRF, LDO e IN STN nº 001/1997. Também para que promova estudos e expeça orientação visando disciplinar o arquivamento da documentação utilizada para alimentar o CAUC.

Da análise do instrumento de contrato de repasse celebrado entre MMA e CEF(2) recomendou-se que o MMA não celebre contrato de repasse, por intermédio de

instituição financeira, com organizações não governamentais, uma vez que esse instrumento destina-se à transferência de recursos para Estados, Distrito Federal ou Municípios. Tal recomendação decorre do fato de que no acordo de cooperação constam tais organizações, vedada em Lei. (2)Caixa Econômica Federal. Devido à abrangência e profundidade dos assuntos tratados, cujo empenho da equipe e a colaboração dos gestores foi fundamental, decidiu-se submeter o Relatório de Levantamento de Auditoria à consideração do Ministro Relator, com sugestão e transformá-lo em Relatório de Auditoria propriamente dito.

2. INTRODUÇÃO

ANTECEDENTES

A presente auditoria de natureza operacional encontra-se prevista no Plano de Auditoria do TCU para o 1º semestre/2002, Registro Fiscalis nº 112/2002.

A inclusão deste trabalho no Plano de Auditorias do TCU, de iniciativa da 4ª SECEX deveu-se à ausência de fiscalizações deste tipo junto ao Ministério do Meio Ambiente nos últimos anos, à necessidade de verificar o grau de organização administrativa e operacional na área de convênios e averiguar os critérios de distribuição de recursos.

Em trabalho de auditoria iniciado em 1996, cujo objetivo foi a avaliação da eficiência e eficácia dos controles mantidos sobre convênios firmados entre a União e órgãos/entidades estaduais e municipais, em todos os seus estágios, o Tribunal exarou a Decisão nº 194/1999, na qual constam recomendações à SRH. De acordo com o item 8.6

da referida decisão, foi recomendado à SRH que fosse incentivada a participação de servidores lotados nas áreas de convênios em cursos e treinamentos; fossem estabelecidos padrões de qualidade que permitam avaliar, entre as propostas apresentadas por futuros convenentes, a que melhor atenda às necessidades da comunidade a ser beneficiada; fosse observado o princípio da segregação de funções, de modo que uma atividade (como o acompanhamento da execução) não ficasse a depender de outra (como análise das prestações de contas); fossem adotados critérios para seleção dos convênios a serem fiscalizados.

Inspeção recente foi realizada no MMA, na área de convênios (Processo de Tomada de Contas TC 005.566/2001-0). Foram analisados 5 processos de convênios.

Destes, verificou-se que em três o objeto era típico de contrato e em todos eles haviam irregularidades tanto na formalização, quanto na prestação de contas, com destaque para a total ausência de fiscalização da execução local do objeto. O processo foi encaminhado ao Gabinete do Ministro Iram Saraiva, com proposta de audiência dos responsáveis.

A presente auditoria operacional ganha relevância em razão do volume de recursos envolvidos. Entre 1999 e 2001, o Ministério transferiu recursos da ordem de R$ 500 milhões por meio de convênios a estados, municípios, autarquias, fundações e entidades de natureza privada como associações, universidades e Organizações não Governamentais - ONGs. Essa expressiva gama de recursos é descentralizada para execução de ações em que o Governo Federal busca atuar juntamente com o ente cooperador na operacionalização de programas federais, no interesse da comunidade.

OBJETO DA AUDITORIA

Esta auditoria tem por objeto as transferências voluntárias de recursos da União, efetuadas pelo Ministério do Meio Ambiente, para estados, municípios e organizações privadas.

OBJETIVOS E ESCOPO DA AUDITORIA

Constitui objetivo da presente auditoria, avaliar os critérios e procedimentos utilizados para celebração de convênios por parte do MMA referentes a todas as etapas do convênio, seja na formalização, execução/acompanhamento e prestações de contas parciais e finais.

Nesse sentido, foram formuladas questões de auditoria a fim de alcançar o objetivo proposto, que constitui o problema de auditoria. As questões levantadas sobre o problema buscaram responder se estão definidos os critérios para transferências voluntárias; se está disciplinado de forma clara e objetiva o trâmite dos convênios; se os pareceres técnicos emitidos para subsidiar a aprovação dos projetos apresentados, são